Observatoire National de la Pauvreté et de l'Exclusion Sociale

Le Rapport 2009-2010

Nadine Gautier — 2010-03-22T15:30:30Z

Dix ans après la déclaration du sommet européen de Lisbonne qui avait tracé l'objectif de « donner un élan décisif à l'éradication de la pauvreté », ce sixième rapport de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale porte un regard comparatif sur les évolutions en Europe et dresse un bilan de l'observation de ces phénomènes en France.

La crise économique fait l'objet d'une première analyse, notamment pour apprécier ses effets sur les personnes les plus fragiles et sur les aspects multidimensionnels de la pauvreté.

Ce rapport présente les travaux de l'ONPES dans deux directions nouvelles : la construction d'un système de veille sur les phénomènes émergents en matière de pauvreté, d'une part, et l'apport des personnes en situation de précarité à l'amélioration de la connaissance de la pauvreté et de l'exclusion sociale, d'autre part.

Discours de Agnès de Fleurieu (PDF - 54 ko)

Fiches explicatives (PDF - 532.2 ko)

Rapport ONPES 2009-2010 (PDF - 2.5 Mo)

Report 2009-2010 in english (PDF - 2.3 Mo)

Le Rapport 2007-2008

Laurence Fournier — 2009-09-29T15:59:33Z

Le Rapport 2007-2008 (PDF - 3.2 Mo)

Report 2007-2008 in english (PDF - 2.6 Mo)

Le rapport 2007-2008 de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale

Le cinquième rapport de l'Observatoire (2007-2008), intervient au terme de dix ans de fonctionnement. Il rend compte des évolutions de la pauvreté sur le long terme, ainsi que sur la période récente. Il présente également une série d'analyses thématiques.

Au cours de ces deux dernières années, l'Observatoire a poursuivi ses travaux sur les indicateurs de pauvreté, et participé à la réflexion menée sur les inégalités au sein du Conseil National de l'Information Statistique. Il a souhaité enrichir sa réflexion par une analyse des trajectoires des personnes touchées par la pauvreté et l'exclusion au regard de trois grands thèmes : les minima sociaux, l'emploi et le logement. Il s'est enfin attaché aux relations entre pauvreté et droit, notamment par la tenue d'un séminaire qui a rassemblé des membres de l'Observatoire, des juristes, des chercheurs et des praticiens .

Une pauvreté globalement stable mais dont l'intensité s'aggrave

Le taux de pauvreté monétaire n'a pas augmenté de manière significative depuis les constats du précédent rapport (2005-2006). Néanmoins, il ne diminue plus depuis 2002. Cet indicateur à lui seul ne permet cependant pas de rendre compte du caractère multidimensionnel de la pauvreté et doit être enrichi par d'autres outils d'observation. C'est pourquoi l'Observatoire analyse l'évolution de la pauvreté en mobilisant onze indicateurs renvoyant aux différentes dimensions observées : pauvreté, exclusion, minima sociaux, inégalités. Il s'agit d'indicateurs de diagnostic destinés à permettre une connaissance partagée des phénomènes de pauvreté. Ils peuvent contribuer à l'évaluation des politiques publiques.

La comparaison des taux de pauvreté monétaire des pays de l'Union européenne place la France dans une position légèrement plus favorable que la moyenne de ses partenaires. Si la proportion de personnes pauvres, selon cette définition, n'augmente pas dans la population française, on constate cependant une augmentation de l'intensité de la pauvreté. Cela signifie que le revenu médian des personnes pauvres s'éloigne du seuil de pauvreté. Dit autrement, la population pauvre n'augmente pas numériquement, mais sa situation financière relative se dégrade. Les données associatives semblent confirmer ce double constat d'une stabilité du nombre de personnes qui ont fréquenté un accueil ou un hébergement et du « décrochage » de la situation des personnes les plus démunies.

Le constat d'une augmentation de l'écart entre le niveau de vie médian des personnes pauvres et celui de la population est complété par l'analyse d'indicateurs concernant les minima sociaux. Le nombre d'allocataires des minima sociaux, après une phase d'augmentation importante, a baissé sur les deux dernières années grâce en particulier à l'amélioration de la conjoncture économique. Les données existantes montrent également, depuis une quinzaine d'années, une relative distanciation entre les revenus issus des minimas sociaux les plus importants et le salaire minimum, ce qui dénote une perte de pouvoir d'achat des premiers par rapport au second.

Les données disponibles montrent une légère diminution des inégalités globales de revenu sur les dix dernières années. Elles ont par contre fortement augmenté entre les très hauts revenus et le reste de la population.

D'autres éléments que la définition statistique conventionnelle permettent de mesurer ces phénomènes. Les acteurs associatifs et les personnes qui vivent la pauvreté sont porteurs d'une connaissance souvent plus précoce des tendances et manifestations de la pauvreté. L'Observatoire souhaite continuer à fonder également ses travaux sur ces modes de connaissance et en particulier celui des personnes elles mêmes.

Une pauvreté plus importante dans certains territoires et parmi les personnes isolées

La pauvreté est inégalement répartie sur l'ensemble du territoire. Le Rapport présente une carte de France par département des taux de pauvreté, calculés par rapport à un niveau de vie médian. Elle se superpose sensiblement à celle qui décrit la proportion d'allocataires de minima sociaux. La juxtaposition de ces deux figures permet de disposer d'une présentation de la pauvreté qui fait apparaître des territoires particulièrement défavorisés dans le nord et l'est, sur le pourtour méditerranéen et dans les départements d'outre-mer. Cette approche territoriale est complétée par une analyse de la situation des zones urbaines sensibles, qui s'appuie sur les travaux produits par l'Observatoire des ZUS. La pauvreté dans ces zones est plutôt en augmentation, même si les moyennes masquent des évolutions très différenciées selon les territoires.

La pauvreté est davantage marquée chez les personnes seules : jeunes, parents isolés, retraités. L'isolement est un facteur majeur d'entrée dans la pauvreté quel que soit l'âge de la personne concernée. Les familles monoparentales, parmi lesquelles les femmes sont largement majoritaires en tant que chef de famille, sont particulièrement touchées. Une personne sur quatre vivant dans une famille monoparentale est pauvre au sens monétaire. La pauvreté en conditions de vie est également importante chez les personnes isolées.

Le rôle déterminant de l'emploi dans les trajectoires

Les travaux de l'Observatoire montrent une grande diversité des parcours individuels, qu'il s'agisse de ceux des allocataires de minima sociaux, des parcours d'entrée dans la vie active pour les jeunes ou des parcours d'accès au logement. L'expérience de la pauvreté joue défavorablement dans les trajectoires, ce qui peut expliquer des phénomènes de pauvreté récurrente. De ce point de vue, les actions engagées pour une formation initiale et continue adaptée aux plus démunis, et la lutte contre l'illettrisme, jouent un rôle important dans les processus d'insertion.

L'emploi à temps plein continue à protéger de la pauvreté. Le taux de pauvreté des actifs en emploi est très inférieur à celui des inactifs, sauf en ce qui concerne les retraités. Toutefois, l'analyse de la situation des travailleurs pauvres montre que 1,7 millions de personnes, soit 7% des travailleurs, occupent un emploi mais appartiennent malgré tout à un ménage dont le revenu est inferieur au seuil de pauvreté. Leur situation s'explique à la fois par les conditions de leur emploi – temps partiel subi, discontinuité des contrats de travail – et par la composition de leur ménage.

Dans le domaine du logement, les études révèlent une mobilité relativement forte des ménages pauvres et modestes et un taux d'effort croissant. Les parcours des bénéficiaires de minima sociaux par rapport au logement et à l'hébergement sont également marqués par une grande mobilité et par des difficultés d'accès à un logement autonome. Pour les personnes sans domicile, les trajectoires restent très difficiles à appréhender. Les études existantes inidquent néanmoins que, si la situation sur le marché du logement et de l'emploi jouent un rôle determinant dans les trajectoires de ces personnes, la perte du domicile est également fortement liée au contexte familial des individus.

Droit et pauvreté : une relation en évolution

La dignité des personnes repose sur leur capacité à être sujets de droit et à accéder aux droits reconnus à tous. Ceci implique qu'elles soient accompagnées, tant pour bénéficier des dispositifs qui leur sont destinés que pour accéder, le cas échéant, au système juridique qui leur permettra de faire valoir ces droits. Or, l'analyse des rapports entre droit et pauvreté montre que le traitement juridique de la pauvreté a connu une importante évolution au cours de l'histoire et que nombre de droits fondamentaux proclamés par des instruments juridiques nationaux ou internationaux ne sont pas encore réellement accessibles aux personnes pauvres.

Dix ans après la mise en œuvre de la loi de lutte contre les exclusions de 1998, on note encore de nombreuses tensions entre :

la proclamation de droits universels et la création de dispositifs spécifiques pour les personnes précarisées, qui comportent toujours un risque de stigmatisation ;
l'émergence de conditionnalités fortes, comme cela a pu être le cas lors de la mise en place du Contrat d'insertion pour les allocataires du RMI, et le développement d'un accompagnement social ou juridique approprié aux personnes les plus en difficulté ;
l'affirmation d'une notion d'opposabilité et la difficulté à rendre effectifs certains droits fondamentaux, comme pour le droit au logement dans un contexte de pénurie et de coût élevé du parc locatif.

Le Rapport 2005-2006

Laurence Fournier — 2009-09-29T15:58:51Z

Le Rapport 2005-2006 (PDF - 2.4 Mo)

Report 2005-2006 in english (PDF - 1.2 Mo)

Rapport 2005-2006 de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale

Le quatrième rapport de l'Observatoire (2005-2006) rend compte des évolutions de la pauvreté sur le long terme et sur la période récente comme le prévoit la loi relative à la lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998 à l'origine de sa création. Il présente les analyses et le point de vue des trois collèges qui le composent : représentants des administrations économiques et sociales, personnalités qualifiées concourant ou ayant concouru à la lutte contre la pauvreté, universitaires et chercheurs.

Au cours de l'année 2005, l'Observatoire a souhaité apporter sa contribution aux travaux actuellement en cours dans plusieurs instances nationales et internationales pour la rénovation et l'enrichissement des indicateurs destinés à la mesure des phénomènes de pauvreté et d'exclusion sociale. Il a poursuivi ses études sur les multiples dimensions de la pauvreté et les difficultés d'accès aux droits fondamentaux des personnes en situation de pauvreté. L'accès à l'emploi, la maîtrise de la lecture et de l'écrit et les restrictions de consommation ont été plus particulièrement approfondis.

Pour une observation plus complète des phénomènes de pauvreté, une meilleure compréhension des situations concrètes des personnes et une appréhension plus juste des mécanismes d'entrée et de sortie de la pauvreté, l'Observatoire souhaite mieux prendre en compte les données territoriales. C'est à ce titre que sont présentées un ensemble d'études sur la pauvreté dans les départements d'Outre-Mer.

Une aggravation de la pauvreté monétaire en 2003

Les dernières données disponibles sur la pauvreté monétaire sont relatives à l'année 2003. La tendance à la baisse de la pauvreté monétaire observée en 2001 et 2002 s'interrompt en 2003. Le taux de pauvreté monétaire augmente en effet en 2003, quand il est mesuré par la part de la population dont le revenu est inférieur au seuil de 50 % du revenu médian (indicateur utilisé habituellement en France)alors qu'il reste stable lorsqu'il est fait référence au seuil de 60 % de ce même revenu médian (indicateur davantage utilisé pour les comparaisons européennes). La pauvreté est différenciée selon l'âge, le sexe ou le type de ménages. La situation est défavorable aux personnes seules et aux familles monoparentales, parmi lesquelles les femmes sont largement majoritaires en tant que chef de famille. On observe donc depuis 1999, de manière stable, une plus grande proportion de femmes dans la population pauvre. Les moins de 25 ans continuent, eux aussi, à être surreprésentés dans l'ensemble des personnes pauvres par rapport à leur poids dans la population. Des interrogations émergent cependant sur une possible remontée de la pauvreté des personnes âgées notamment lorsqu'elles sont seules. La comparaison des taux de pauvreté monétaire des pays de l'Union Européenne situe la France dans une position légèrement plus favorable que la moyenne de ses partenaires.

Pour le chômage et les minima sociaux, on dispose d'indicateurs plus récents. Le chômage s'est accru jusqu'au milieu de l'année 2005 avant d'amorcer une diminution. Cette dégradation de la conjoncture économique et du marché du travail s'est traduite par une augmentation importante, en 2003 et 2004, du nombre d'allocataires de minima sociaux d'âge actif, renforçant encore l'importance, soulignée par l'Observatoire dans son précédent rapport, du rôle des transferts sociaux dans la réduction de la pauvreté.

Le besoin de nouveaux indicateurs

La mesure des phénomènes de pauvreté et d'exclusion est tributaire des définitions retenues et des indicateurs choisis. Tant au sein de l'Union Européenne que dans diverses instances nationales comme le Conseil national de lutte contre les exclusions ou le Conseil national de l'information statistique (Cnis) des réflexions sont en cours pour améliorer la production des observations statistiques rendant compte des phénomènes de pauvreté, d'exclusion et d'inégalités sociales.

Aujourd'hui, en effet, les différents indicateurs communément utilisés sont tributaires à des délais de production différents, ils mesurent donc des éléments distincts sur des périodes hétérogènes et ne peuvent être rapprochés qu'avec précaution.

Pour renforcer la connaissance des populations les moins bien prises en compte par les instruments actuels, pour mieux appréhender les trajectoires des individus, pour mieux saisir toutes les ressources des ménages et les différentes dimensions de la pauvreté, il est nécessaire de se doter d'outils complémentaires. Il convient également d'améliorer les délais de production de certains indicateurs.

Aussi l'Observatoire a-t-il conduit, en 2005, une réflexion approfondie sur le choix d'indicateurs pertinents qui le conduit à proposer d'enrichir désormais le diagnostic à partir d'un nombre limité d'indicateurs, considérés comme centraux. Il rappelle, en outre, après une nouvelle étape de décentralisation, la nécessité de la mise au point d'indicateurs territorialisés suffisamment homogènes pour permettre des comparaisons.

Ces indicateurs, quelle que soit leur valeur, ne sauraient, toutefois, constituer le seul instrument de connaissance des situations de pauvreté et d'exclusion. Les données associatives sont, elles aussi, une source importante de compréhension des conditions de vie réelles des personnes et l'Observatoire en a tenu compte pour l'établissement de son rapport.

Comme les années précédentes, ce rapport présente dans ses deuxième et troisième parties la synthèse d'études approfondies conduites à la demande de l'Observatoire pour mieux cerner les différentes dimensions des phénomènes de pauvreté.

Des relations complexes entre emploi et pauvreté

Les relations entre pauvreté, chômage et emploi sont étroites et complexes. Les analyses montrent que toute situation de chômage n'est pas synonyme d'une situation de pauvreté monétaire et que l'emploi ne protège pas à lui seul de la pauvreté.

La persistance d'un chômage massif et durable et le développement de certaines formes d'emploi ont eu pour conséquence une progression de la pauvreté des personnes d'âge actif. Le caractère précaire d'un nombre croissant d'emplois et la faiblesse de certaines rémunérations conduisent des personnes qui ont pourtant travaillé tout au long de l'année à des situations de pauvreté. En France, comme dans plusieurs pays de l'Union Européenne une catégorie de « travailleurs pauvres » est apparue dès la fin des années quatre-vingt-dix. De plus en plus de ces travailleurs pauvres sont salariés, qu'ils le soient pendant l'année en emploi continu ou de façon intermittente.

Par ailleurs, la diminution des contrats aidés du secteur non marchand a pesé sur les évolutions de l'emploi et du chômage en 2003 et 2004. Ces contrats avaient un impact important sur la sortie de la pauvreté, notamment de certains allocataires du Rmi. La loi de cohésion sociale du 18 janvier 2005, qui relance de manière significative ce type de contrats ainsi que la formation et l'accompagnement devrait contribuer à atténuer les difficultés constatées en 2003 et 2004.

L'Observatoire constate que le risque des « trappes » financières décourageant le retour à l'emploi est désormais circonscrit du fait notamment des réformes liées à la prime pour l'emploi, les aides au logement et l'intéressement, mais qu'il subsiste de nombreux obstacles non financiers au retour à l'emploi tels que l'âge et la santé, la faiblesse des qualifications et des formations, voire l'illettrisme, le coût du transport pour la recherche d'un emploi, les frais de garde d'enfant. Par ailleurs le taux d'accès à la formation continue des moins qualifiés est près de trois à quatre fois inférieur à celui des plus qualifiés.

L'insertion sur le marché du travail se caractérise par un continuum de situations : une grande partie des personnes les plus en difficulté cumule la perception de minima sociaux et la recherche d'emploi, une autre partie travaille tout en percevant une allocation, d'autres encore alternent périodes de travail et de chômage. Au-delà de la seule problématique des gains financiers du retour à l'emploi, c'est donc sur la mise en place de dispositifs permettant un accompagnement personnalisé global que repose l'insertion professionnelle des personnes en difficulté.

Des contraintes pour s'alimenter, se loger, se soigner

De nombreuses différences de consommation alimentaire et de qualité des produits consommés sont révélatrices des situations de pauvreté et le rapport présente cette année les plus significatives d'entre elles. De même sont actualisées les données disponibles sur la santé et le logement, sachant que le précédent rapport avait analysé de manière approfondie les difficultés d'accès et les conditions de logement des ménages à bas revenus.

En matière de santé, on observe le rôle très important de la Cmu complémentaire pour l'accès aux soins des personnes pauvres. Mais un nombre encore élevé de personnes demeurent dépourvues de couverture complémentaire. Au-delà des raisons financières, les inégalités d'accès aux soins prennent également racine dans les différences de perception individuelle de la santé, de connaissance et de reconnaissance des problèmes de santé.

En matière de logement, le contexte général demeure celui de la persistance d'un décalage entre l'offre et la demande de logement, notamment dans le secteur du logement social, et d'une hausse assez vive des loyers au cours de la période récente, tant dans le secteur privé que dans le secteur social. Ce contexte tend à aggraver les difficultés de logement pour les plus pauvres, dont les possibilités de logement et de choix de localisation s'avèrent de plus en plus contraintes. La plupart des ménages pauvres disposent néanmoins d'un logement, le parc Hlm accueillant notamment un tiers d'entre eux, et les inégalités en termes de confort se sont atténuées. Mais le poids des dépenses de logement a eu tendance à peser de plus en plus lourd dans le budget des ménages, entraînant des difficultés particulières de paiement pour les ménages pauvres.

Une dimension territoriale de la pauvreté

Les caractéristiques de la pauvreté varient fortement sur l'ensemble du territoire. Entre la pauvreté des zones industrielles en déclin, celle des zones rurales enclavées, celle des centres-villes des villes moyennes, de la périphérie des grandes métropoles ou celle des départements d'outre-mer, il existe des différences significatives. La compréhension des contextes territoriaux est nécessaire à une meilleure prise en compte des situations concrètes, des mécanismes d'entrée et de sortie de la pauvreté. Au-delà des contraintes traditionnellement liées aux marchés de l'emploi et du logement, les réponses de proximité apportées pour lutter contre la pauvreté peuvent varier considérablement d'un territoire à l'autre. Dans cette perspective, l'Observatoire présente un ensemble de données sur la pauvreté dans les départements d'outre-mer où la pauvreté est à la fois plus étendue et plus diffuse qu'en méhtropole.

Le Rapport 2003-2004

Laurence Fournier — 2009-09-29T15:56:50Z

Le Rapport 2003-2004 (PDF - 2.2 Mo)

Report 2003-2004 in english (PDF - 2.2 Mo)

Rapport 2003-2004 de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale

Dans ce troisième rapport, l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale a souhaité préciser le rôle des transferts sociaux sur la réduction de la pauvreté, ainsi que l'impact des réformes socio-fiscales récentes. Il a poursuivi l'analyse de l'accès aux droits fondamentaux : logement, santé, éducation et services bancaires.

Ses principales conclusions sont les suivantes

Sur le long terme, la pauvreté concerne moins de personnes, mais touche aujourd'hui davantage les actifs que les retraités. Avec un seuil de pauvreté à 50 % du revenu médian, et sur la période récente de 1996 à 2001, la proportion de ménages pauvres a encore diminué mais faiblement : 7,2 % des ménages étaient pauvres en 1996 contre 6,1 % en 2001. Cette diminution a surtout concerné les ménages d'actifs, qu'ils soient salariés ou chômeurs ; la reprise de l'emploi a bénéficié en priorité aux chômeurs ayant les caractéristiques les plus favorables. Il restait cependant environ 1 million de travailleurs pauvres en 2001, même si leur nombre a fortement diminué depuis 1996. Depuis 2002, il y a une probable inflexion à la hausse : le nombre d'allocataires du Rmi a augmenté de 1,4 % en 2002 et de 4,9 % en 2003 ; en 2004, la réforme de l'assurance chômage devrait a priori renforcer cette tendance.

Les prestations sociales jouent un rôle majeur dans la réduction de la pauvreté. Elles représentaient plus de 50 % des revenus des ménages les plus modestes en 2002, les aides au logement ayant un impact aussi important que les minima sociaux.

Les transferts sociaux et les politiques d'emploi sont complémentaires dans la lutte contre la pauvreté. Le retour à l'emploi n'est pas motivé par les seules incitations financières et d'ailleurs, les allocataires de minima sociaux ne sont pas coupés de l'emploi. Ainsi, en 2003, un quart des allocataires du Rmi, de l'Ass et de l'Api de décembre 2001 avaient retrouvé un emploi. L'impact des mesures sur le retour à l'emploi est surtout favorable pour les emplois dans le secteur marchand, les contrats aidés du secteur non marchand (Ces et Cec) connaissent des taux d'insertion durable dans l'emploi moins élevés mais leurs bénéficiaires sont moins qualifiés et depuis plus longtemps au chômage.

L'accès aux droits fondamentaux

Malgré les efforts réalisés en matière d'accès aux droits, en particulier dans le domaine de la santé, la vie quotidienne des personnes pauvres est marquée par de nombreuses difficultés qui rendent difficiles la sortie de la pauvreté. En 2003, plus de la moitié des allocataires de minima sociaux recherchent activement un emploi, mais près des 2/3 d'entre eux se heurte dans cette recherche à des contraintes liées aux transports, aux gardes d'enfants et à d'autres handicaps spécifiques. Les aides au logement, qui progressent moins vite que les loyers, et le parc social ne suffisent pas à compenser les difficultés d'accès au logement des ménages pauvres. Leur loyer a augmenté en moyenne de près de 80 % entre 1988 et 2002 et de plus 100 % dans le seul parc privé. Ces ménages doivent faire face à des charges de loyer qui pèsent de plus en plus lourd sur leur budget, en particulier les personnes isolées qui sont majoritairement logées dans la parc privé. L'offre de logement dans le parc social ne permet pas de faire face à la demande croissante de logement de personnes. Les possibilités de déménagement voire d'accès au logement sont de plus en plus contraintes pour les ménages pauvres. L'amélioration de l'accès au système de soins à travers l'instauration de la Cmu complémentaire a réduit le renoncement aux soins pour raisons financières. Pour autant, les déterminants sociaux de la santé et leur imbrication avec les parcours personnels continuent de jouer un rôle fondamental comme en témoigne l'état de santé dégradé des personnes touchées par la précarité ; en matière d'éducation, l'échec scolaire reste socialement marqué : le taux de retard en 6e est de 35 % pour les familles les plus pauvres, contre 12 % pour les plus riches. Il expose les jeunes des familles défavorisées à des parcours professionnels chaotiques. Si moins de 1 % des ménages sont totalement exclus des services bancaires, les conditions d'accès restent discriminatoires : 54 % des allocataires de minima sociaux disposent d'un chéquier (contre 96 % pour l'ensemble de la population) et 40 % d'une carte bancaire (contre 79 %). Ils ont peu accès aux crédits bancaires. Ces carences conduisent à une surutilisation des crédits revolving par les plus pauvres.

Le Rapport 2001-2002

Laurence Fournier — 2009-09-29T15:54:57Z

Le Rapport 2001-2002 (PDF - 1.3 Mo)

Rapport 2001-2002 de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale

Le deuxième rapport de l'Observatoire (2001-2002) éclaire, sous l'angle de l'accès aux droits fondamentaux, la question de la santé et il focalise son regard sur deux des publics les plus vulnérables en matière d'exclusion que sont les personnes sans domicile et les étrangers.

La première partie s'articule autour de deux axes tout à fait complémentaires. Que serait en effet la lecture analytique indispensable d'indicateurs chiffrés, sans l'apport des perceptions de ceux qui les ressentent et les véhiculent : les citoyens, les media mais aussi, pour la première fois cette année, les acteurs politiques et administratifs ?

Que dire d'abord de l'évolution de la pauvreté et de l'exclusion, actualisée par les données économiques récentes ? Le constat déjà observé en 2000 se confirme d'un décalage entre les indicateurs économiques d'une part et les indicateurs qui mesurent la pauvreté d'autre part. Ainsi, l'augmentation du PIB de 3,1 % par an entre 1997 et 2000, créatrice d'emplois, ne se traduit pas dans les mesures chiffrées de la pauvreté : la proportion de ménages situés au-dessous des seuils de pauvreté monétaire, soit environ 4,5 millions d'individus, est extrêmement stable entre 1997 et 2000 . 7 % des ménages ont un revenu variant de moins de 564 € (3 700 F) par mois pour une personne seule à 1 184 € (7 770 F) pour un couple avec 2 enfants. Pour interpréter correctement cet indicateur, encore faut-il rappeler qu'il est relatif : si l'évolution des revenus est comparable au-dessus du seuil, c'est-à-dire pour les plus aisés et en dessous du seuil, les moins aisés, cet indicateur ne bouge pas. Or, les revenus des deux ensembles de ménages, pauvres comme non pauvres, ont progressé dans les mêmes proportions, de 3 % environ, entre 1997 et 2000.

Une autre mesure de la pauvreté, approchée par les difficultés de la vie courante (pauvreté des conditions de vie) indique en 2001 un taux d'environ 11,5 %, en légère amélioration par rapport à 1997. Les progrès les plus sensibles dans ce domaine ont concerné les restrictions de consommation et des retards de paiement et moins sensiblement les difficultés de logement.

Enfin le nombre de bénéficiaires de minima sociaux a baissé entre 1998 et 2000 de 3 %. Cette baisse touche surtout les bénéficiaires de l'Allocation spécifique de solidarité (ASS) et du Rmi, deux minima plus particulièrement concernés par la baisse du chômage de longue durée.( chiffres ASS et RMI ?)

Rappelons les limites des indicateurs statistiques : enquêtes lourdes à exploiter, résultats en décalage temporel, personnes non prises en compte puisque ces enquêtes excluent les personnes ne vivant pas dans un logement personnel et relativité des seuils notamment.

A ces facteurs d'incertitude s'ajoutent trois raisons structurelles (relations entre pauvreté, activité et emploi). D'une part le chômage n'est pas la seule cause de pauvreté D'autre part, l'emploi ne protège pas toujours de la pauvreté même s'il en demeure le principal rempart. Il est utile de préciser que tous les chômeurs ne sont pas pauvres, même si le chômage touche la moitié des personnes pauvres. Des travailleurs sont pauvres aussi, soit parce que seul le chef de famille travaille et est à la tête d'une famille nombreuse, soit parce qu'ils perçoivent des rémunérations faibles dues à la durée hebdomadaire de leur travail ou au statut de leur dernier emploi : contrats à durée déterminée et intérim notamment.

Enfin, les sorties du chômage ne sont pas toujours définitives et les trajectoires de certains personnes qui sont à la fois demandeurs d'emploi et travaillent sont instables. Il convient enfin de rester attentif à l'évolution du ralentissement économique depuis le printemps 2001. Son impact, déjà sensible sur le marché du travail se traduit par l'arrêt de la baisse du chômage ainsi que du nombre de bénéficiaires du RMI. Le nombre d'offres d'emploi déposé à l'Anpe marque aussi le pas.

Parallèlement à cette pauvreté étayée par des mesures chiffrées et des analyses poussées, se développent des formes d'exclusion difficiles à objectiver et pourtant bien visibles. Les données associatives attestent d'une aggravation de certaines situations. Le vécu des acteurs sur le terrain mais aussi les constats publics d'associations nationales telles que le Secours catholique ou Médecins du monde pointent une augmentation de personnes dénuées de toute ressource. Parmi elles, les familles demandeuses d'asile sont les plus touchées.

Soulignons que tous ces facteurs conjoncturels sont à la fois une cause et un effet des perceptions qu'en ont les citoyens eux-mêmes –ce qu'on appelle l'opinion publique-, les media qui façonnent cette opinion et les acteurs de la sphère politique et administrative. Ce sont les représentations sociales. L'Observatoire a cherché en 2000 puis en 2001 à rendre compte de ces regards sur les pauvretés. Décryptage d'une enquête barométrique d'opinion, articles de presse, discours politiques, entretiens avec les responsables associatifs : l'étude comparée de ces sources est riche d'enseignements.

L'évolution de la conjoncture permet-elle de distinguer des facteurs structurels et d'autres plus volatiles dans la construction de représentations ? De légers changements se produisent dans le temps. Dans la presse, les questions de pauvreté sont liées à la reprise économique, tandis que, dans l'opinion, la sévérité à l'égard des personnes en difficulté se développe.

L'espace médiatique consacré à la pauvreté était bien plus important en 1998 qu'en 2000. Dans l'opinion publique, l'enquête menée confirme les résultats observés en 2000, avec cependant une mise en cause plus fréquente de la responsabilité individuelle plutôt que du développement économique et social. A ce sujet, notons que les plus sévères sont les personnes éloignées des situations de pauvreté. Dans la sphère politique et administrative, se détache une ligne de partage entre l'éloignement ou la proximité au travail. Cette opposition entre pauvres visibles et pauvres ordinaires semble ainsi déterminer une frontière entre une pauvreté illégitime, inquiétante et une pauvreté légitime, honorable, celle du travailleur victime d'une victime d'une société inégalitaire ou injuste.

Cela n'est pas très surprenant. Ces représentations, souvent anciennes même lorsqu'elles sont revisitées par des appellations modernes, ont toujours existé. Plus important en revanche : ces oppositions déterminent des orientations différentes dans la lutte contre la pauvreté et l'exclusion. S'y ajoute le rôle attendu de l'intervention publique qui varie de la responsabilité de l'État central à la définition et la mise en œuvre de politiques locales. Quel est le niveau le plus pertinent d'action ?

Pour toutes ces raisons, l'enjeu de connaissance est primordial. Plus les représentations seront analysées, clarifiées, diffusées moins la confusion sera grande chez les citoyens. C'est à ce prix aussi que le regard porté par tous sur les personnes pauvres et exclues pourra se modifier.

L'approche géographique de la pauvreté menée par l'Observatoire constitue la deuxième partie de cet ouvrage. Quelles différences et quels facteurs déterminent-ils les forts contrastes observés suivant les territoires ? Pourquoi certains d'entre eux ne parviennent-ils pas à enrayer la pauvreté ?

Le choix s'est fixé pour ce premier exercice sur le niveau de la zone d'emploi, à mi-chemin entre la région ou le département et la ville.

Premier constat qui ne surprendra guère : la pauvreté des ressources est très inégalement répartie : le taux de pauvreté monétaire varie de 1 à 7 . Très faible dans les zones d'emploi d'Alsace, de Rhône-Alpes, d'Île-de-France, il est en revanche très élevé dans un croissant nord allant du Havre au nord de la Lorraine, sur le littoral méditerranéen, de Perpignan à Toulon, en Corse ainsi que dans des zones d'emploi situées sur une diagonale de Bordeaux aux Ardennes. Si l'on superpose la géographie de la couverture maladie universelle complémentaire, c'est-à-dire destinée aux personnes les plus pauvres, on constate qu'elle se décalque sur la carte des allocataires à bas revenus Certaines zones, parfois des régions entières sont extrêmement pénalisées. Il n'est qu'à regarder le croissant nord allant de la Seine maritime aux Ardennes, le croissant sud allant des Pyrénées Orientales au Var et incluant la Corse et d'un ensemble de zones dispensées sur une diagonale de la Charente aux Ardennes, dessinant ainsi un Z sur la carte de France métropolitaine.

Les formes de la pauvreté sont également très différenciées sur le territoire. Cette photographie des formes permet de passer au crible de la géographie deux droits fondamentaux : l'emploi et le logement.

Qu'en est-il de l'emploi, du chômage de longue durée et des bas revenus salariaux ? La part du chômage de longue durée dans l'ensemble des actifs varie de 1 à 10 : le nord et le sud du pays sont très pénalisés. Phénomène essentiellement urbain, le chômage de longue durée est important dans les très grandes villes (Lille, Marseille et Toulouse), à l'exception des agglomérations parisienne et lyonnaise. La carte de la qualification est également édifiante : si au niveau national un tiers des chômeurs de longue durée sont des non qualifiés, leur répartition sur le territoire est évidemment très hétérogène.

Ainsi, dans le croissant nord du Havre au nord des Ardennes, mais aussi sur le littoral méditerranéen, le problème majeur des ménages pauvres réside dans la faiblesse de l'emploi disponible.

Quelle est en particulier la situation des familles monoparentales au regard de l'emploi ? Des oppositions fortes s'observent suivant les zones d'emploi mais le chômage et le temps partiel des femmes élevant seules leurs enfants s'observent souvent aux mêmes endroits : littoral méditerranéen, sud de la Drôme ainsi que dans des bassins d'emploi comme Roanne, Romans ou Troyes. C'est aussi dans un grand quart sud de la Rochelle à Toulon, mais aussi dans le nord du pays, du Pays de Caux au bassin lorrain que le travail à temps partiel inférieur à un mi-temps est important pour ces femmes. Notons à ce sujet la corrélation qui doit être faite avec la prise en charge et les modes de garde des enfants mais aussi les transports qui déterminent souvent les possibilités d'exercer une activité.

Qu'en est-il du logement des ménages pauvres ? Seuls 30 % habitent en logement social, type Hlm occupant ainsi seulement 19 % de ce parc. Un clivage nord-sud apparaît très clairement : 7 % des ménages pauvres occupent un logement social à Bordeaux-Cubzac, 11 % à Fréjus-Saint Raphaël, mais 53 % à Dunkerque.

Sur cette carte de logement des familles pauvres, les difficultés de l'Île-de-France sont dans l'ensemble plus importantes. En effet, la pénalisation de ceux des ménages pauvres qui ne parviennent pas à accéder au logement social y est particulièrement forte, en raison des loyers prohibitifs de l'agglomération parisienne. Sur-occupation et manque de confort des logements sont aussi deux caractéristiques franciliennes particulièrement marquées par rapport aux autres territoires métropolitains.

Plusieurs régions, à l'exception de quelques zones d'emploi semblent plus épargnées par la pauvreté sous toutes ses formes. Il s'agit de l'Alsace, la Franche-Comté, les départements alpins de Rhône-Alpes, une grande partie des pays de la Loire et de la Bretagne.

Comment dès lors expliquer que certains territoires voient leur taux de pauvreté diminuer alors que d'autre stagnent voire peinent à s'en sortir, bien qu'ayant vu leur situation économique s'améliorer ? Pour éclairer les relations entre territoires et pauvreté, le rapport 2001-2002 identifie quatre mécanismes territoriaux : le niveau de développement économique qui reste le premier facteur à l'œuvre, les formes, les moteurs de ce développement et enfin les phénomènes migratoires. Les comportements de mobilité résidentielle des ménages dessinent en effet des territoires de rétention, de réception ou de relégation des ménages pauvres qui influent lourdement sur la géographie de la pauvreté. Le croisement de ces quatre mécanismes explique les performances ou les contre-performances des territoires, prouvant qu'il n'existe pas de modèle uniforme pour réduire les écarts de pauvreté entre les différents territoires. Ce croisement des dynamiques à l'œuvre éclaire de ce fait l'indispensable recherche des niveaux d'intervention pertinents des politiques publiques ainsi que des secteurs, différenciés aussi, de ces politiques. Aménagement du territoire, politiques d'emploi, action sociale mais aussi politique du logement.

La troisième partie du rapport privilégie l'angle de l'accès aux droits fondamentaux. Elle s'articule autour des relations entre l'accès à la santé et la pauvreté, et la présentation de deux visages de la pauvreté et de la grande exclusion : les personnes sans domicile et les étrangers.

Tout d'abord, comment s'exerce en 2001, le droit à la santé ? La Couverture maladie universelle a favorisé une amélioration indéniable de l'accès aux soins, même si sa mise en place a connu des difficultés dûes à l' ampleur de la réforme. En effet, un individu sur trois, avait renoncé à des soins, au cours de l'année précédente, pour des raisons financières. Fin septembre 2001, ce sont quelque 1,2 million de personnes qui bénéficient de ce régime de base et 4,6 millions de la Cmu complémentaire. Cette dernière a permis de mettre un frein aux fortes disparités territoriales de l' aide médicale qui la précédait.

Pour autant, ce progrès dans l'accès aux soins ne suffit pas à contrecarrer l' ensemble des inégalités sociales de santé et d'accès à la prévention et aux soins. Ainsi en est-il de la santé des enfants de moins de 6 ans, selon qu'ils sont scolarisés dans une zone d'éducation prioritaire ou pas. Obésité infantile, prévention et accès aux soins bucco-dentaires sont deux des facteurs prédictifs de la santé de ces enfants lorsqu'ils deviendront adultes.

De manière plus générale, les inégalités sociales sont un aspect rarement approfondi en France par les chercheurs. Et pourtant, à y regarder de près, les relations entre la santé et la pauvreté gagneraient à s'enrichir de cette analyse. C'est en effet au bas de l'échelle sociale que, d'après certains travaux étrangers, britanniques en particulier, on relève une proportion plus importante de personnes pauvres ou précaires. Les pauvres sont plus exposés aux maladies, subissant aussi un risque plus élevé d'engrenage entre précarité professionnelle et précarité sanitaire.

Le deuxième chapitre est consacré à deux publics particulièrement vulnérables au regard des risques de grande pauvreté, voire d'exclusion : les personnes sans domicile et les étrangers. Pour éclairer la situation des personnes sans domicile, que nous enseignent les travaux qualitatifs sur cette question ? Comment les apprécier au regard des résultats de la première enquête d'envergure nationale menée auprès de personnes sans domicile fréquentant les services d'aide ?

Est ici mise en lumière la diversité des parcours des personnes précédant, la vie dans la rue. Réalité sociale complexe, caractéristiques diverses, origine familiale et sociale souvent défavorisées, un âge oscillant majoritairement entre 20 et 40 ans, la présence plus forte des hommes : les deux approches mobilisées dressent un constat identique, à une différence près. Les femmes sont en effet beaucoup plus présentes avant 25 ans et après 50 ans, selon les chercheurs. Les caractéristiques socio-démographiques des personnes déterminent ainsi des prises en charge différentes. La diversité du rythme, de la nature et de la gravité des ruptures familiales ou sociales marque également leur trajectoire. La perte de logement suit souvent le même mouvement assez lent et sanctionne la disqualification sociale de l'individu. Les rapports au travail correspondent également à une diversité de situations. Parmi les sans domicile usagers des services d'hébergement ou de restauration gratuite, on compte néanmoins un tiers d'actifs occupés mais aussi 40 % de chômeurs, dont la moitié depuis plus d'un an. L'identité des personnes sans domicile est donc multiforme : elle exprime une réalité très contrastée, renvoyant tour à tour à un désir de plus grande autonomie personnelle, à la mise en cause d'une responsabilité extérieure de la société, et parfois aux deux.

Comment se déroule la vie quotidienne des personnes sans domicile ? Au delà des clichés que chacun peut s'en faire, il importe de nuancer. Tout d'abord, elles peuvent être totalement sans abri (8 %), hébergées en centre d'urgence la nuit ( la moitié environ ) ou encore , vivre en appartement (un tiers).

Une dégradation extrême des conditions d'existence rend la santé des personnes sans domicile extrêmement précaire. Il n'est pas surprenant dès lors de trouver, dans les problèmes qu'elles citent le plus fréquemment, un état dépressif, une extrême nervosité et un stress très fréquent, lorsqu'il ne s'agit pas de troubles mentaux. À l'extrémité des personnes sans domicile et sans que ceux-ci y soient réduits, en dépit de la confusion des vocables, s'observe la grande exclusion. Il s'agit des « clochards » qui, eux, ne sortent jamais de cet état le plus grave.

Le deuxième chapitre tente d'éclairer la connaissance d'un autre public vulnérable : les étrangers. Une plus grande pauvreté et une plus grande fragilité de droits caractérisent l' ensemble des étrangers

Si 7 % de l'ensemble des ménages vit sous le seuil de pauvreté monétaire, cette proportion s'élève à 9 % pour les ménages dont le chef de famille est français par acquisition et à 25 % pour les mêmes ménages algériens, marocains et tunisiens. Ce constat s'est considérablement aggravé entre 1978 et 1996, derniers chiffres connus, issus de l'enquête logement de l'Insee. Un tiers des ménages pauvres est constitué d'étrangers.

Par ailleurs, les étrangers rencontrent des difficultés spécifiques d'accès aux droits. Précarité de séjour liée au droit de séjour et précarité de gestion liée aux pratiques administratives s'entre mêlent pour renforcer les risques de pauvreté et l'exclusion de cette population. Les dysfonctionnements administratifs déjà évoqués dans le rapport 2000 prennent un relief singulier pour les étrangers. En particulier, les délais de délivrance et de renouvellement des titres peuvent atteindre un an, sans raison autre que des délais très variables d'une préfecture à l'autre. Par ailleurs, il s'agit de règles de droit dont l'interprétation s'avère parfois hasardeuse, voire extra légale. L'autorisation de séjour dépend elle-même de facteurs nombreux : nationalité, conditions d'entrée sur le territoire, objet du séjour et nature du titre sollicité.

Les demandeurs d'asile disposent d'une autorisation provisoire de moins de 3 moins. Or, c'est précisément l'autorisation de séjour, ainsi que les différentes mentions sur sa durée et son motif qui conditionnent l'accès à des droits sociaux différenciés.

De nombreuses associations ainsi que plusieurs instances publiques alertent souvent l'opinion sur leur situation. Elles insistent également sur la saturation des capacités d'un accueil digne pour les familles. La situation actuelle revêt donc un caractère d'urgence. Pourtant, la progression du nombre de demandeurs d'asile, malgré l'augmentation des flux depuis 1996, ne place pas la France dans une situation exceptionnelle au regard des autres pays de l'Union ni par rapport à ce qu'elle a connu dans les vingt dernière années. Malgré cette augmentation de flux, 17 % seulement des demandeurs d'asile conventionnel et 3 % seulement des demandeurs d'asile territorial obtiennent un accord.

Le Rapport 2000

Laurence Fournier — 2009-09-29T15:38:19Z

Le Rapport 2000 (PDF - 416.8 ko)

Le rapport 2000 de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale

Pour son premier rapport annuel, l'Observatoire a dû établir des priorités pour traiter de ces phénomènes. Le rapport 2000 s'appuie sur “ Les travaux de l'Observatoire ” qu'il synthétise, complète et met en perspective.

Pauvreté, précarité et exclusion : état des lieux

Aucune définition de la pauvreté n'est universelle. Toutes reposent sur des conventions que le simple dénombrement des populations pauvres rend nécessaires. Tenter de chiffrer le nombre de personnes pauvres mais aussi recourir à l'analyse des situations rencontrées par les personnes et cela, de la manière la plus rigoureuse possible, constituent le premier objectif de ce rapport. Que signifient aujourd'hui la pauvreté, la précarité et l'exclusion ? Comment distinguer nettement ces trois concepts qui ont de larges intersections ?

Des connaissances statistiques nombreuses et enfin rassemblées

Il existe sur la pauvreté des données chiffrées relativement nombreuses et des indicateurs élaborés qui permettent de décrire le niveau, les évolutions et la composition de la population définie comme pauvre depuis 1970, rendant ainsi possibles les comparaisons avec d'autres pays.

Au prix de nombreuses conventions de calcul, la pauvreté est mesurée depuis près d'un quart de siècle par un indicateur « monétaire » d'insuffisance de revenus. D'autres indicateurs s'y sont ajoutés : indicateur de conditions de vie difficiles, perception d'aides publiques, notamment de minima sociaux. Ces mesures de la pauvreté concernent toutes environ 10 % des ménages vivant en France, proportion qui rejoint la moyenne constatée au niveau des pays de l'Union européenne. Cette proportion a été en diminution constante de 1970 à 1984. Le mouvement s'est alors interrompu, et la proportion de ménages pauvres s'est accrue légèrement entre 1990 et 1996*. L'effet de la conjoncture favorable de l'économie française se fait enfin sentir, avec retard, sur ces indicateurs, notamment sur l'indicateur de conditions de vie et sur le nombre de bénéficiaires du RMI qui a commencé à diminuer durant le premier semestre 2000.

Mesurer la pauvreté

La pauvreté monétaire. A l'aune de cet indicateur, sont considérés comme pauvres les ménages ou les individus dont les ressources sont inférieures au niveau de vie médian, c'est-à-dire le niveau qui sépare la population en deux groupes équivalents. Ce seuil correspond à un niveau de ressources monétaires d'environ 3 650 francs par mois en 2000 pour une personne seule. La population pauvre représenterait de 4,5 millions à 5,5 millions de personnes (8 à 10 %). 950 000 enfants de moins de 14 ans vivent au sein de ménages pauvres. Parmi les 15-24 ans, on compte un peu plus d'un million d'individus pauvres.

La pauvreté de conditions de vie. En 1999, 12,6 % des ménages sont défavorisés en termes de conditions de vie courantes (logement, endettement, consommation). Dans la majorité des cas, les caractéristiques de ces ménages pauvres se rapprochent de celles des ménages situés au-dessous du seuil de pauvreté monétaire.

La pauvreté dite « administrative ». Il s'agit du nombre de ménages qui perçoivent un « minimum social », au titre de la solidarité nationale. Au 31 décembre 1999, 3,2 millions d'allocataires étaient concernés par les différents minima sociaux. Si l'on considère les conjoints et personnes à charge, 5,5 millions de personnes vivaient à cette date dans un foyer allocataire d'un minimum social (soit environ 10 % de la population). Ces mesures de la pauvreté sont très influencées par la législation sociale.

Qui sont les ménages pauvres ?

La composition des revenus des ménages pauvres fait apparaître une forte dépendance par rapport aux prestations sociales. La pauvreté est fortement liée à l'absence ou l'irrégularité de l'emploi. Le taux de pauvreté monétaire est en effet de 4 % pour les personnes ayant occupé un emploi en continu depuis 12 mois et de 26 % pour celles qui ont été en permanence au chômage pendant la même période. De récents travaux de l'INSEE montrent que pour l'année 1996, les travailleurs pauvres seraient environ 1,3 million. Le taux de pauvreté est particulièrement élevé pour les familles monoparentales. Il semble augmenter avec le nombre d'enfants mais en fait, il résulte surtout de la combinaison du nombre de personnes à charge et du nombre d'apporteurs de ressources. Le taux de pauvreté est supérieur à la moyenne pour les moins de 30 ans, particulièrement pour les ménages dont la personne de référence a moins de 25 ans .

La France : une position moyenne au sein de l'Union européenne

Les données sur l'ensemble européen de 1996, font apparaître un taux de pauvreté monétaire des ménages de 11,8 %. Les taux de pauvreté en Europe calculés avec des seuils nationaux s'établissent à 5-6 % pour les pays les moins touchés (Danemark et Irlande) et 17-18 % pour le Portugal et la Grèce. La situation de la France dans cet ensemble est marquée par un taux de pauvreté proche de la moyenne comme l'Allemagne et l'Espagne. La situation de la France se caractérise par une part relative de familles monoparentales au sein des ménages pauvres sensiblement plus faible qu'en Irlande, au Royaume-Uni et aux Pays-Bas. La France est, après le Danemark, le pays où le taux de pauvreté des enfants est le plus faible.

Un mouvement long de réduction de la pauvreté qui s'est interrompu à partir du milieu des années 1980

De 1970 à 1984 la proportion de ménages vivant au-dessous du seuil de pauvreté a considérablement diminué ; cette proportion s'est ensuite stabilisée, pour remonter très légèrement entre 1990 et 1996. Le seuil de pauvreté, calculé en francs constants, s'est élevé durant l'ensemble de la période. Rappelons qu'il s'agit de la moitié du niveau de vie médian et donc qu'il évolue comme celui-ci. Sa croissance est liée à l'augmentation du niveau de vie de l'ensemble des ménages.

La nature de la pauvreté s'est profondément transformée sur longue période

La structure de la population pauvre s'est modifiée. Les retraités sont les principaux bénéficiaires du recul de la pauvreté intervenu depuis 25 ans. En revanche, les jeunes de 1996 sont plus fréquemment pauvres que ceux de 1970. Autre élément important, la pauvreté des ménages de salariés ou de chômeurs s'est aggravée depuis le début des années 1990, alors qu'elle était auparavant stable. Entre 1970 et 1984, le risque de pauvreté s'est réduit dans toutes les zones de résidence. La baisse la plus forte a été enregistrée dans les campagnes.

L'impact de la reprise de la croissance sur la pauvreté se fait sentir mais avec retard

L'économie française se situe aujourd'hui dans la quatrième année d'une phase d'expansion. Les effets de cette conjoncture favorable sur la pauvreté ont été lents à se faire sentir ; ils se caractérisent aujourd'hui par un recentrage progressif des aides sur des publics plus éloignés de l'emploi.

Telle que mesurée par les enquêtes condition de vie de l'Insee, la proportion de ménages pauvres s'est maintenue jusqu'en 1999 autour de 10,5 %. En elle-même cette simple stabilisation signifie que le mouvement à la hausse du début des années 1990 n'est plus à l'œuvre. Cette amélioration a semble-t-il plutôt concerné les ménages les plus pauvres.

L'évolution du nombre de bénéficiaires du RMI confirme cette tendance au décalage entre la croissance et ses effets sur le marché de l'emploi d'abord, les bénéficiaires de l'allocation ensuite. Ce n'est en effet qu'au premier semestre 2000 que le nombre de bénéficiaires du RMI en métropole a diminué, pour la première fois depuis la création de l'allocation. Cette baisse fait suite à quatre années d'évolution marquées par un ralentissement progressif. En fait, la stabilisation puis la diminution seraient intervenues plus tôt si les effets de la croissance sur le RMI n'avaient été contrebalancés par les réformes réglementaires décidées fin 1998 et au début de l'année 1999.

Ce pronostic favorable est conforté par les améliorations récentes constatées sur le marché du travail. Deux évolutions permettent de l'étayer en gardant une certaine prudence : les baisses observées du chômage de longue durée ainsi que les évolutions des emplois atypiques dont une partie est à l'origine des très faibles revenus des « travailleurs pauvres ». La reprise de la croissance économique depuis 1997 s'est accompagnée d'une très forte hausse de l'emploi salarié et d'un recul du chômage. Cette baisse du chômage s'est accompagnée d'une baisse du chômage de longue durée, moins rapide cependant que pour les autres chômeurs. Ce retard se rattrape sur la période récente, probablement en partie grâce au programme « nouveau départ » mis en place par l'ANPE. D'après les indications aujourd'hui disponibles, cette diminution du chômage de longue durée devrait se poursuivre si les indicateurs de la croissance et de l'emploi restent bien orientés. Sur l'évolution des emplois atypiques, le diagnostic est à l'heure présente plutôt favorable : si le début de la reprise a été marqué par des créations d'emplois à durée le plus souvent limitée, on observe actuellement une tendance à la consolidation de ces emplois et à l'amélioration de leur qualité moyenne. Il faudrait que cette amélioration sur le marché du travail persiste assez longtemps pour avoir un impact significatif sur la situation des personnes pauvres ou exclues.

Les limites des outils statistiques et l'exploration de voies nouvelles de connaissance

Il est incontestable que les travaux quantitatifs sur la pauvreté se sont beaucoup développés ces dernières années. Malgré les progrès statistiques, des incertitudes demeurent et tiennent en partie à la nécessité d'adopter des conventions statistiques - de définitions, de seuils, de champ de la mesure - mais aussi aux difficultés que l'on rencontre pour définir les phénomènes de précarité et d'exclusion avant même de songer à les mesurer. Les données officielles dont on dispose sont imparfaites, les définitions sont conventionnelles, voire non stabilisées.

Pour surmonter ces obstacles à la connaissance et approcher certaines populations exclues de la statistique publique, l'Observatoire s'est penché sur les données collectées par quelques grandes associations : le Secours Catholique, Médecins du Monde, l'Observatoire du Samu social, la Fédération des associations pour la promotion et l'insertion par le logement et la Fondation Abbé Pierre pour le logement des défavorisés. Les associations de solidarité sont en effet pleinement impliquées dans le développement de l'observation sociale. De ces données associatives, se dégagent quelques tendances générales. Les personnes qui sollicitent les associations sont plutôt isolées, disposent de faibles revenus d'activité et une partie d'entre elles n'a pas de logement stable. Les données associatives permettent de mieux cerner les contours de populations en très grande difficulté qui assez souvent ne sont repérées et connues que par les acteurs de terrain.

Afin de mieux saisir la signification du paradoxe entre le sentiment d'une pauvreté et d'une exclusion croissantes signalé par les associations de solidarité et les réalités chiffrées, l'Observatoire a procédé à l'analyse des représentations de ces phénomènes dans l'opinion et dans les media. Il a surtout décidé d'étudier de manière approfondie deux des préoccupations majeures des acteurs impliqués dans la lutte contre la pauvreté et l'exclusion : la situation des jeunes et l'accès aux droits.

Les jeunes et la pauvreté

La population pauvre s'est considérablement rajeunie. L'Observatoire a donc recensé les travaux existants sur la pauvreté des jeunes, approfondi l'exploitation de certaines enquêtes et lancé ses propres travaux d'investigation. Il a en particulier cherché à élargir l'angle d'analyse, en recourant à un autre concept. Les plus touchés par la pauvreté sont les jeunes qui ont « décroché » très tôt de l'école, cumulant échec scolaire et rupture familiale ainsi que ceux qui, faiblement diplômés, ont été touchés de plein fouet par la crise.

Pauvreté et indépendance des jeunes

Le taux de pauvreté monétaire des jeunes ménages a augmenté beaucoup plus vite que la moyenne. S'agissant des jeunes, l'utilisation de ce taux rencontre rapidement ses limites. En effet, ces mesures s'appliquent à des ménages c'est-à-dire à des entités caractérisées par l'occupation commune d'un logement. Or les jeunes sont précisément en train de passer d'un ménage à un autre. Pour mieux appréhender la pauvreté et l'exclusion des jeunes dans la société française, l'Observatoire a par conséquent construit un concept et une mesure de l'« indépendance » constitutive de l'état adulte articulant quatre critères : l'occupation d'un emploi stable, l'autonomie financière, l'occupation d'un logement payé par la personne elle-même, enfin la formation d'un couple. Les vitesses d'accès des jeunes européens à l'indépendance sont très différentes selon les pays. Très lent dans les pays méditerranéens (Portugal, Grèce, Espagne, Italie), il est beaucoup plus rapide dans les pays anglo-saxons et nordiques (Danemark, Grande-Bretagne, Pays-Bas, Allemagne). La situation de la France est intermédiaire : plus d'un quart des jeunes n'étaient pas parvenus à l'indépendance en 1996. Relativement précoces pour occuper un logement différent de celui de leurs parents et vivre en couple, ils le sont beaucoup moins pour occuper un emploi stable et avoir des revenus autonomes.

La situation des jeunes non diplômés : une spécificité française

En France, les jeunes les moins diplômés semblent souffrir, pour accéder à l'indépendance, d'un handicap spécifique qui les distingue, plus que dans d'autres pays, de l'ensemble des jeunes. D'après les enquêtes du CEREQ, 27 % des jeunes sortis en 1992 du système éducatif n'avaient pas obtenu de diplôme au moins équivalent au CAP, soit 146 000 jeunes*. En 1997, cinq ans après, les jeunes non diplômés se répartissent de la façon suivante : 49 % sont autonomes, 21 % sont dans une situation de dépendance voire d'exclusion du marché du travail ; 34 % sont encore dans une situation transitoire voire précaire avec pour certains un risque d'exclusion comparable aux précédents. Les dépendants (21 % des jeunes sortis en 1992) ont connu pendant la période 1992-1997 un taux de chômage qui n'a jamais été au-dessous de 55 % et connaissent en fin de période une situation pire encore : 76 % sont des chômeurs, dont un tiers de chômeurs de longue durée. Dans deux cas sur trois, ce sont des garçons ; ils sont souvent d'origine ouvrière et ont plus souvent que l'ensemble des jeunes un père originaire du Maghreb. La restriction des emplois, particulièrement marquée pour les non qualifiés, la concurrence entre non diplômés et diplômés sur les mêmes postes (en 1998, 48 % seulement des emplois non qualifiés sont occupés par des sans diplômes contre 83 % en 1969) ont rendu leur accès à un emploi particulièrement difficile et, par là même, ont introduit des risques élevés pour certains, qui ne peuvent accéder dans des délais raisonnables aux attributs du statut d'adulte. Que se passe-t-il lorsque le soutien familial ne peut pas ou ne peut plus jouer son rôle ? En 1999, d'après l'Enquête emploi de l'INSEE, au moins 80 000 jeunes de 15 à 29 ans se trouvaient dans une situation d'isolement et d'absence de ressources. La crise économique a créé une situation intenable pour ceux qui quittent l'école sans bagage, dont une majorité est issue de milieux ouvrier ou employé connaissant eux-mêmes des difficultés.

Des approches qualitatives de l'exclusion des jeunes

D'après une enquête de l'Institut national d'études démographiques (INED) de 1998, les jeunes sans domicile sont surtout des garçons. Ils sont très souvent en échec scolaire (59 % n'ont pas de diplôme équivalent au CAP), et ont connu très fréquemment des situations de violence ou de rupture familiale. Trois groupes se dégagent : les jeunes victimes de ruptures familiales ou d'abandons très précoces, les étrangers dont les parcours migratoires, souvent complexes, débouchent sur une forme de déracinement et d'isolement, les jeunes plus âgés dont le retard dans la prise d'autonomie peut occasionner des conflits et une rupture avec les parents.

Depuis quelques années, les associations appellent l'attention des pouvoirs publics et des médias sur les phénomènes d'« errance » des jeunes. 90 % des Centres communaux d'action sociale (CCAS) qui disent être confrontés à l'errance des jeunes. Une enquête auprès de professionnels de l'accueil, de l'orientation et de l'hébergement dans six agglomérations françaises permet de dégager des éléments d'analyse de leur situation. Les jeunes dits en errance disposent en fait de « ressources ». Ce ne sont pas des jeunes ayant perdu tout contrôle. Ils puisent certaines protections dans les institutions sociales et circulent entre différents systèmes de protection. Toutefois, certains entretiennent des liens distants avec les institutions. Le cloisonnement de nos dispositifs d'aide est dépassé par ce nouveau public.

L'accès aux droits

Les difficultés que rencontrent les populations pauvres et précaires face au dispositif de protection sociale renvoient à l'inspiration même de la loi de lutte contre les exclusions. Ces difficultés sont évoquées périodiquement par les associations, les assistants sociaux, et, depuis plus de vingt ans dans nombre de rapports officiels. Elles peuvent accroître la vulnérabilité de personnes en situation très précaire, voire les précipiter dans des situations d'exclusion. Pour étudier cette question, l'Observatoire a croisé deux types d'investigation : une synthèse des documents de source « administrative » (rapports du Médiateur, de l'IGAS, des organismes sociaux), une enquête auprès de 2 000 personnes en difficulté qui a permis de connaître leur opinion sur leurs droits et les conditions de leur exercice. Parmi elles, 25 % ont déclaré avoir le sentiment de ne pas avoir de droit. On observe une convergence des résultats de ces deux sources, pourtant de nature très différentes, sur des points précis : le non-recours, les difficultés d'accès à une information qui, si elle est comprise, qui permet d'exercer ses droits.

Le non recours est très peu mis en lumière, alors même qu'il est vraisemblablement assez répandu

Au Royaume-Uni, les mesures régulières du non-recours pour trois prestations importantes sous condition de ressources font apparaître des taux de l'ordre de 25 % à 35 %. En France, le non-recours aux prestations sociales a rarement fait l'objet d'études spécifiques. En 1986 et 1989, le Centre d'études des revenus et des coûts s'est penché sur les allocations liées au veuvage et concluait par une estimation du non-recours compris entre 20 et 40 % des allocataires selon les prestations. En 1982, la Caisse nationale des allocations familiales a chiffré à 10 % les bénéficiaires potentiels qui ne percevaient pas ces aides. Parmi les 2 000 personnes interrogées pour l'Observatoire en 2000, 50 % ont le sentiment de ne pas bénéficier de toutes les aides auxquelles elle pense avoir droit. 17 % déclarent avoir renoncé ou abandonné une démarche pour obtenir une prestation gérée par une administration au cours des derniers mois. Ce découragement concerne l'accès à toutes les aides parmi lesquelles le logement, les aides au revenu et à l'emploi sont les plus citées.

Des difficultés à connaître et à exercer leurs droits

La constitution de dossiers complets peut se transformer en véritable parcours du combattant : formulaires nombreux, compliqués, multiplicité d'intervenants. La complexité de certaines règles d'attribution des aides pousse parfois les organismes locaux à les interpréter dans un sens plus ou moins restrictif, ce qui peut contribuer à créer un sentiment d'arbitraire chez les personnes en difficulté. Un tiers des personnes interrogées déclarent rencontrer des difficultés pour obtenir les informations nécessaires sur les aides, la dispersion des organismes étant de loin la plus fréquemment évoquée. L'information est manifestement insuffisante puisque 70 % des personnes interrogées pour l'Observatoire ont le sentiment de ne pas savoir comment fonctionnent ces aides et 13 % des personnes déclarent n'être bien informées sur aucune des prestations. Elles souhaitent principalement une simplification des démarches, des dossiers, plus de précision quant aux réponses que leur apportent les organismes face aux difficultés rencontrées. L'amélioration des aides elles-mêmes figurent au second plan des attentes. Les aides concernant l'accès à l'emploi devraient être, selon les personnes interrogées, prioritairement renforcées loin devant l'accès au logement et à l'éducation.

L'incertitude sur le versement et le montant des aides peut renforcer la précarité des situations

Le suivi renforcé des délais de versement ne permet pas cependant de supprimer toutes les situations pour lesquelles un filet de sécurité de trésorerie demeure nécessaire. Des procédures d'avances et d'acomptes sont mises en place mais dans des conditions tellement variables qu'elles ne permettent pas véritablement de renforcer la sécurité et la prévisibilité des ressources. La gestion des indus entraîne des recouvrements de trop perçus très déstabilisants et mis en œuvre selon des modalités parfois très contestables. Près d'un quart des personnes interrogées pour l'Observatoire en 2000 a rencontré des difficultés de versement des aides qu'elles avaient obtenues. Il s'agit principalement du RMI, des aides au logement, des aides pour l'éducation des enfants.

Les personnes en difficulté jugent beaucoup plus favorablement la disponibilité de leurs interlocuteurs que l'efficacité des organismes chargés de leur venir en aide

Pour les deux tiers des personnes interrogées, le contact direct, au guichet ou chez une assistante sociale est la principale source d'informations. Le jugement sur la qualité de l'accueil est moins sévère que ce que l'on aurait pu imaginer : 70 % des personnes interrogées déclarent être mieux accueillies que ce qu'elles auraient pensé. Les personnes interrogées jugent plus favorablement l'écoute des services que leur efficacité et la personnalisation de la prise en charge. Plus des deux tiers des personnes interrogées pensent que l'on s'occupe bien d'elles, que leurs interlocuteurs sont attentifs à leurs problèmes. Le jugement sur leur efficacité est en revanche beaucoup plus partagé : un peu plus de la moitié des personnes interrogées trouvent les services et les personnes qui se sont occupés d'elles efficaces.

Trois populations se distinguent parmi les 2 000 personnes interrogées

Environ deux tiers des personnes interrogées se déclarent satisfaites des solutions proposées. Les aides ont surtout permis d'améliorer leur situation financière (70 %), l'accès aux soins (40 %) et le logement (25 %). 58 % déclarent que ces aides leur donnent le sentiment qu'elles pourront s'en sortir. Les 16-24 ans se singularisent par la permanence de leur insatisfaction sur l'information délivrée par les organismes et sur les aides dont ils bénéficient. Les personnes ayant des difficultés de lecture ou un faible niveau de formation semblent rencontrer des difficultés spécifiques d'accès et de compréhension de l'information sur les aides. Enfin, parmi les bénéficiaires de minima sociaux, on observe une très grande insatisfaction des allocataires de l'Allocation de solidarité spécifique versée aux chômeurs en fin de droits.